Сегодня в мире насчитываются сотни тысяч неправительственных некоммерческих организаций (НКО), созданных на местном, региональном, национальном и международном уровне, и влияние их усиливается. Негосударственные некоммерческие организации даже рассматриваются как третий сектор экономики (первые два - это государственный и частный, или коммерческий). Считается, что ему принадлежит особая роль в развитии гражданского общества. В тех странах, где уже в значительной степени сформировалась система законодательного регулирования этого сектора (США, Великобритания, Австралия и др.), государство тратит огромные средства на программы исследований в области стандартизации деятельности НКО.

В России третий сектор экономики из явления общественной жизни также становится реальным экономическим фактором. Причины этого таковы: деятельность НКО реализуется в социальной области, где есть нехватка средств государства; в негосударственном некоммерческом секторе занято огромное число российских граждан, (значительная их часть - в качестве добровольцев); ряд НКО для реализации своих проектов привлекает в Россию средства международных организаций и зарубежных фондов.

Что такое НКО?

Некоммерческие организации (НКО) не относятся ни к коммерческому сектору, ни к государственному сектору, а занимают некое промежуточное положение. Это обеспечивает им большую гибкость в их деятельности, однако требует от их руководителей значительного мастерства и опыта в их управлении.

Некоторые считают, что отличительной чертой НКО является то, что она создается для предоставления социально значимых услуг. Однако это не совсем верно. Хотя НКО, как правило, в своей миссии заявляют о служении обществу, вовсе не обязательно, что они должны соблюдать принцип равенства (то есть, предоставлять услуги каждому на равных основаниях), как это обычно делают государственные организации. Круг лиц, пользующихся услугами НКО, может быть достаточно узким (например, элитные загородные клубы, профсоюзы и т.п.). Другие говорят, что основным отличием НКО является то, что ее целью не является получение прибыли. Но многие некоммерческие организации ведут активную предпринимательскую деятельность (это еще одна черта, отличающая их от государственных учреждений), что вызывает обеспокоенность коммерческих структур, поскольку они вынуждены конкурировать с НКО в борьбе за клиентов.

Коренное различие между коммерческими и некоммерческими организациями определяется, прежде всего, целями их функционирования. Основная задача коммерческого предприятия - заработать деньги для его владельцев. В НКО же не может быть владельцев, поскольку это юридическое лицо призвано служить на благо широких слоев населения, а закон однозначно определяет, что собственность (с сопутствующим извлечением частной выгоды) несовместима со служением общественным интересам. На этом основании гражданское законодательство и делит все многообразие юридических лиц на две большие группы: коммерческие и некоммерческие организации. Т.о. некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Это не означает, что некоммерческие организации не могут зарабатывать деньги, однако эти деньги должны идти на общественные цели, для достижения которых была создана организация. Эти средства также могут быть отложены для будущих программ или переданы в другую организацию, работающую на благо общества. Таким образом, НКО могут осуществлять предпринимательскую деятельность: производить товары и услуги, приобретать и реализовывать ценные бумаги, и имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика.

НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Однако в России не допускается создание организаций, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Создаваться НКО могут в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, и других формах, предусмотренных федеральными законами.

Многообразие организационно-правовых форм НКО, огромное количество законов и подзаконных актов, регламентирующих их деятельность, делает процесс регистрации НКО трудоемким, и справиться с ним может только опытный юрист. Много сложностей и в управлении НКО. В отличие от вопросов менеджмента в частном секторе, где есть четкие показатели и стандарты, вопросы деятельности НКО являются более расплывчатыми, поскольку они связаны с некоей абстрактной концепцией деятельности на благо общества.

Проблемы регистрации и отчетности НКО в России. Закон об НКО от 18 апреля 2006 г.: итоги первых лет действия

Создание НКО в России началось в конце 1980-х начале 1990-х гг., когда Гражданский кодекс РФ определил общие нормы и формы их деятельности, были приняты законы о некоммерческих и благотворительных организациях, и появление новой формы организации стало учитываться в налоговом законодательстве. Однако система бухгалтерского учета в НКО практически не развивалась.

В 2007 г. в России действовало около 500 000 НКО. Из них, по оценкам Росрегистрации (ФРС) от 500 до 2000 являлись представительствами иностранных НКО. Чтобы упорядочить деятельность НКО, в апреле 2006 г. в России были введены поправки в закон об НКО. Если раньше общественные организации никак не отчитывались о своей деятельности, а просто уведомляли ФРС о продолжении функционирования, то теперь закон обязывает их раскрывать все источники финансирования и структуру расходов, отчитываться обо всех проведенных за год мероприятиях с указанием полного списка их участников и всех СМИ, где появлялась информация об этих мероприятиях. Кроме того, закон обязывает НКО подавать финансовую отчетность по двум разным формам - одна для налоговой инспекции, вторая для Росрегистрации. До 18 окт. 2006 г. все НКО должны были пройти перерегистрацию. По новой схеме регистрация НКО должна теперь проводиться на двух уровнях: местное управление ФРС принимает решение о регистрации, а налоговая служба осуществляет ее. Главная же проблема НКО по новому закону - проверки и формы отчетности. Органы ФРС могут запрашивать не только решения руководящих органов НКО, финансовые отчеты об их деятельности, но и "иные документы, необходимые для достижения целей проверки", то есть перечень документов может оказаться бесконечным. При этом общественные организации, в силу новизны и запутанности процедуры, вынуждены тратить огромные средства на поиск юристов и оплату консалтинговых услуг.

Российский МИД провел сравнительный анализ законодательства, регулирующего некоммерческий сектор, во Франции, США, Финляндии, Израиле и Польше, и пришел к выводу, что российские нормы вполне сопоставимы с действующими в развитых демократиях (cм. Статистику). Однако The International Center for Non-for-Profit Law (ICNL), базирующийся в Вашингтоне, проверил по заказу российских НКО выводы МИДа и заключил, что в России процесс регистрации для общественных организаций гораздо сложнее, чем для компаний. В большинстве североамериканских штатов НКО нельзя отказать в регистрации, если они представили полный пакет документов - гораздо менее громоздкий, чем в России. В России же отказ возможен, если регистратор сочтет цели организации угрожающими суверенитету, территориальной целостности, национальному единству, культурному наследию и национальным интересам страны (что вполне естественно в мультиконфессиональной, многонациональной стране, где, к тому же, остро стоит проблема терроризма). Законодательная ситуация аналогичная российской, по данным той же ICNL, во Франции и в Польше. В Финляндии тоже можно столкнуться с отказом в регистрации, если задачи организации противоречат нормам права и "надлежащего поведения", но там НКО вправе требовать у регистратора разъяснений. Если во Франции членами НКО, преследующих политические или профсоюзные цели, не могут быть разве что военнослужащие, то среди рядовых членов российских НКО не должно быть заключенных и осужденных по статьям, связанным с экстремизмом, а в руководстве не место иностранцам с правом голоса. В большинстве выбранных МИДом стран иностранным НКО предоставляют такой же режим, как и местным. Например, в Финляндии участие иностранцев ограничено лишь в организациях, главная цель которых - влияние на госполитику, да и то регистратор имеет право делать исключения. В России иностранные общественники ущемлены в правах: например, они обязаны заранее информировать власти о планируемых программах, которые регистратор имеет право "завернуть". Из-за таких норм ПАСЕ признала российской закон об НКО не соответствующим нормам Совета Европы. Однако, несомненно, что в связи с террористической угрозой, законодательная база и в США и в Европе будет меняться в сторону ужесточения (например, в США уже узаконивают прослушку телефонных разговоров).

У правозащитников сразу же возникли претензии к закону об НКО. Они требуют отобрать у Росрегистрации право обращаться в суд с иском об исключении организаций из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) лишь за то, что организация не представила отчетность, а также исключить такие оснований для отказа, как то, что документ представлен в ненадлежащий орган или в ненадлежащем порядке. Но их главное требование - исчерпывающий перечень документов.

Принятые поправки теоретически должны были коснуться НКО, живущих за счет иностранных спонсоров. Иностранцы должны представлять в Росрегистрацию план своих программ на следующий год и смету их финансирования. Им непросто заполнить 96 страниц анкет, где необходимо указать все источники зарубежных поступлений и мероприятия, на которые эти деньги были израсходованы. Это - один из элементов "перекрестного контроля". В сочетании с финансовой отчетностью политических партий, которая поступает в ЦИК, а также предварительной информацией о том, на что иностранные НКО потратили или только собираются потратить деньги, власть сможет больше узнать о том, как в российскую политику просачиваются зарубежные инвестиции.

Осторожность российских властей не удивительна. Все, чем занималось в мире, например, в 1950-1970-е годы ЦРУ по части "идеологических диверсий", информационных войн и финансирования различного рода оппозиционных групп, сегодня перешло в руки частных и государственных организаций, как Freedom House, RAND Corp., Human Rights Watch, и благотворительных фондов, как Henry Jackson Foundation, Mac-Arthur Foundation, Ford Foundation, National Endowment for Democracy (NED). Они вряд ли занимаются добыванием секретных данных о вооружениях, фотографированием военных объектов, анализом состояния ВПК и т.п. Все это - сфера профессиональных разведчиков, а не "профессиональных" НКО, вся работа которых "прозрачна" и открыта. Но ситуация тут неоднозначна. Пример - тот же NED. Он является одновременно и частным, поскольку формально не входит в американские государственные структуры, и государственным, поскольку был организован государственным институтом - Конгрессом США и утвержден Президентом США. Деятельность фонда тесно связана с ЦРУ и направлена на свержение неугодных США политических режимов, что неоднократно озвучено на официальном сайте фонда. Хотя, конечно, не забыта и миссия "содействия становлению и развитию демократии и свободы во всем мире". Формальная "независимость" NED от государственных институтов позволяет ему принимать пожертвования от частных лиц и корпораций, а главное, дает легальную возможность выступать на международной арене как частное юридическое лицо, как "частный" американский фонд.

Однако от нововведений в итоге пострадали общественные объединения ветеранов, родителей погибших военнослужащих, инвалидов и даже детские коллективы. На поправках в закон об НКО теперь настаивают и лояльные Кремлю лидеры общественных движений и эксперты из президентского Совета по правам человека. По их подсчетам, более половины российских НКО не сможет выполнить требования, предъявляемые законом к порядку регистрации и отчетности, и будет ликвидировано. Теперь уже и члены президентского совета, и эксперты предлагают внести в закон ряд серьезных правок. Они настаивают на возвращении уведомительного порядка регистрации НКО. Авторы также хотят убрать два самых трудных для выполнения пункта отчетности - о денежных расходах и о проводимых мероприятиях с указанием списка участников. Наконец, они хотят, чтобы проверки НКО Росрегистрацией носили корректирующий, а не "карательный" характер.

Этих льгот уже сумели добиться для себя религиозные организации, также являющиеся НКО. В марте 2007 г. правительство подготовило для них упрощенную форму отчетности.

Проблемы льготного налогообложения НКО в России

Для большинства НКО и благотворительных организаций основополагающими являются вопросы льготного налогообложения. Законодательное установление таких льгот в России постепенно происходит. С 1 января 2008 г. вступил в силу закон об эндаумент-фондах, то есть фондах благотворительности, и ряд поправок в законы, касающихся как налогообложения НКО, так и налоговых вычетов для доноров - физических лиц и подоходного налога непосредственных получателей помощи. Благотворители освобождаются от налогов с доходов, полученных от инвестирования. Жертвователи могут передавать в собственность НКО на формирование целевого капитала (эндаумент-фонда) денежные средства на основании договора пожертвования или завещания. А те, в свою очередь, будут создавать эндаумент-фонды. Все деньги фонда должны инвестироваться в акции, облигации, депозиты и ПИФы. Доход от инвестирования не облагается налогом и идет непосредственно на финансирование проектов.

В постановлении же правительства дан перечень объектов финансирования эндаументов. Он достаточно широк. Это издание газет и журналов, производство медикаментов, научные исследования, оказание всех видов образовательных услуг, организация зрелищно-развлекательной деятельности, деятельность библиотек и музеев, здравоохранение. Однако там отсутствуют, например, такие виды деятельности, как экология и спорт.

Минфин готов освободить пожертвования от налогов, в случае если фонд докажет, что занимается только благотворительностью, либо выделит свой коммерческий бизнес в отдельную фирму. Последняя, в свою очередь, будет платить все налоги как обычная организация. Если же она направит свою прибыль в "материнский" фонд", с ее суммы вносить платежи в бюджет не придется. По мысли Минфина, такая система позволит не смешивать благотворительность и предпринимательство. Однако компании-благотворители никаких налоговых послаблений получить не смогут. Так финансовое ведомство хочет ликвидировать любые лазейки, которые бизнес может использовать для ухода от налогов.

Конечно, введенная налоговая льгота невелика, предпринимателям бы хотелось, чтобы все деньги, которые они направляют на благотворительность, не облагались налогом, как это принято во развитых странах. Настораживает и то, что закон открывает возможности для злоупотреблений и коррупции: можно направлять освобожденное от налога финансирование в какой-то проект и показывать, что он благотворительный, а между тем получать в нем прибыль, но ее не раскрывать. В частности, это легко применимо в финансировании СМИ. Во многих странах основным механизмом контроля в этом случае является создание независимого органа, например агентства по благотворительности, задача которого - удостоверяться в том, что благотворительные фонды действительно занимаются благотворительностью. Однако в России деятельность такого органа будет серьезно осложнена повсеместной коррупцией.

Но есть в России и более фундаментальная проблема - отсутствие системы посредничества в благотворительной сфере. Предприниматели предпочитают адресную помощь в "натуральной" форме потому, что опасаются доверить свои деньги НКО, подозревая, что эти средства будут потрачены без пользы или попросту украдены. В результате крупные компании либо выделяют в своей структуре департамент по благотворительности, либо ищут себе партнеров в лице небольших фондов, которые становятся как бы промежуточными благополучателями и берут на себя подготовку содержательной и финансовой отчетности. Первый вариант хорош для бизнеса тем, что руководство компании-донора имеет дело со своими собственными сотрудниками. Однако их частая проблема - недостаточное знание предмета. В результате "третий сектор" недополучает огромные суммы, которые могли бы восполнить недостаток государственного финансирования. Чтобы помощь нуждающимся была эффективна, необходимо привлекать экспертов по социальным вопросам и финансовых администраторов, которые могут рационально распределять полученные средства на постоянной основе. В западных странах этим занимаются организации-посредники, которые получили общее название "фонды местных сообществ" (community foundations). Первые ФМС были созданы в начале XX века в США, затем они появились в Великобритании и Европе. Появляются они и в Российских регионах. Местный бизнес при поддержке властей финансирует проекты НКО, а координируют сотрудничество как раз ФМС, которых в России в 2006 г. было уже 15. В нескольких российских городах, в частности в Тольятти и Архангельске, появились бизнес-клубы, участники которых регулярно встречаются для неформального обсуждения положения дел в регионе. Они служат основой для продвижения идей местной благотворительности. В перспективе местная благотворительность способна стать мощным инструментом социальной политики - именно так произошло в США и европейских странах.

Крупные российские компании начинают публиковать помимо финансовых отчетов еще и социальные. Пока в стране лишь несколько десятков таких компаний, но ежегодно их количество растет. Для поощрения благотворительности Общественная палата совместно с Форумом доноров и Центром развития НКО в 2007 г. даже объявила конкурс годовых отчетов благотворительных и некоммерческих организаций. Впрочем, до совершенства и в корпоративной социальной ответственности (КСО), и в раскрытии информации о ней компаниям еще далеко.

Выводы

Российское законодательство в области НКО, с одной стороны, избыточно и создает здесь трудновыполнимые условия в виде громоздкой отчетности. С другой - недостаточно, так как пока не урегулированы свойственные общественно-политическим и правозащитным НКО сферы деятельности. Несомненно, что с развитием гражданского общества в России (а у нас его история еще очень коротка), законодательство это будет совершенствоваться.

Деятельность некоммерческого сектора в России все больше смещается из политической плоскости в социальную. Это естественная реакция государства на попытки НКО, финансируемых из иностранных источников, влиять на социальные, экономические и политические процессы, происходящие в России. Финансирование общественных и политических организаций из-за границы в современном мире - явление рядовое. Однако трудно представить, чтобы и правительство, и Конгресс США спокойно смотрели бы, как Российская Дума финансирует деятельность аналогичных НКО в Америке.

По мнению члена Общественной палаты и главы Института проблем гражданского общества Марии Слободской, не так давно высказанному журналу Smart Money, Россия должна стать конкурентоспособной в области финансирования общественных программ через гранты. Мы должны не выгонять иностранные НКО, а конкурировать с ними. Однако пока что конкурировать России в этой, как и в других областях трудновато. Конгресс США в 2006 г. озвучил намерение потратить $45,2 млн ‘на программы содействия демократии в России". В российском же бюджете на этот год на поддержку НКО было выделено $17 млн.

Виды некоммерческих организаций

Льготы при налогообложении НКО

Использованы материалы: Эксперт, 22.01.2007, Smart Money, 21.08.2006, Ведомости, 29.06.2006, НКО, Инфо-дом, Алтай, Коммерсантъ, 23.03.2007, ИГ Дело и сервис, 2003, НКО в России